21 août 2006

L'initiative européenne en matière de transparence

Qu'est-ce que la transparence ? Dans quelle mesure le nouvel impératif de transparence nous éclaire-t-il sur le fonctionnement du politique ?

Au sens premier est qualifié de transparent un objet qui laisse traverser la lumière. Est transparent ce qui s'offre ouvertement et publiquement au regard d'autrui. La transparence s'oppose à l'opacité, et par analogie au secret. En effet, au sens secondaire, est qualifiée de pratique transparente une pratique publique, lisible de l'extérieur.

Il n'est nullement besoin de se reporter à l'ouvrage de Georg Lipovetsky (avec Sébastien Charles), Les temps hypermodernes, pour s'apercevoir que la transparence s'érige progressivement comme valeur dans notre notre postmodernité. La transparence est socialement valorisée. On parle souvent de la transparence au travail ou à l'école, de la transparence du savoir ou de l'expert. Et maintenant, de la transparence en politique. Une exigence garante de l'intégrité des élus censée redonner confiance aux citoyens.

Le lobbying européen face à l'exigence de transparence


Cette exigence se manifeste au niveau européen par "l'initiative européenne en matière de transparence", qui touche notamment au domaine du lobbying. Dans son Livre vert sur la transparence (3 mai 2006), on peut en effet lire :

La Commission européenne estime que des normes élevées en matière de transparence participent de la légitimité de toute administration moderne. Les citoyens européens sont en droit de compter sur des institutions publiques efficaces, responsables et axées sur le service; il sont également en droit d'attendre que les pouvoirs et les ressources qu'ils ont confiés aux organes politiques et publics soient utilisés avec circonspection et ne soient jamais détournés à des fins personnelles".

La suite logique de ce livre vert soustend un débat consacré à trois domaines d'application de la transparence : les activités de lobbying, le retour d'information concernant les normes minimales de consultation appliquées par la Commission et la publication des noms des bénéficiaires des fonds européens. Une consultation publique ouverte sur le livre vert sert de tremplin à ce débat. La période de consultation a commencé par la publication du livre vert et se poursuivra jusqu'au 31 août 2006. Un site web est d'ailleurs consacré à la consultation.

Il est ainsi écrit dans le livre vert qu'il est nécessaire d'établir un cadre plus structuré régissant les activités des groupes d'intérêts dans une optique de bonne "gouvernance".

Le terme de lobbying est ainsi définit comme regroupant "toutes les activités qui visent à influer sur l'élaboration des politiques et les processus décisionnels des institutions européenes". Par "lobbyiste" il est entendu toute personne se livrant à ce type d'activité et travaillant dans "toute une série d'organisations telles que les cabinets de consultants spécialisés dans les affaires publiques, les cabinets d'avocats, les ONGs, les groupes de réflexion, les groupes de pression au sein des entreprises ("représentants internes") ou les groupements professionnels.

Il est intéressant de voir également que la légitimité du lobbying reconnue. Le lobbying est une activité légitime dans le cadre d'un système démocratique, qu'elle soit menée par des citoyens ou des entreprises, des organisations de la société civile et d'autres groupes d'intérêt ou par des entreprises travaillant pour le compte de tiers (spécialistes des affaires publiques, groupes de réflexion et avocats)".

L'utilité possible des lobbyistes est d'"attirer l'attention des institutions européennes sur des questions importantes". Les lobbyistes, comme représentants d'intérêts et experts reconnu, autorisent en somme le bon fonctionnement des institutions.

La consultation annoncée fait part de certaines préoccupations des citoyens. Le problème de la fraude et de la corruption des fonctionnaires de la Commission européenne par exemple.

  • Le problème de la désinformation ; des informations faussées sont fournies aux institutions quant à l'éventuel impact économique, social ou environnemental de projets de proposition législative".
  • Les technologies modernes de communication (Internet et courriers électroniques) font qu’il est facile d’organiser des campagnes massives pour ou contre une cause donnée, sans que les institutions de l’Union européenne soient à même de vérifier dans quelle mesure ces campagnes reflètent les préoccupations réelles des citoyens européens.
  • Le problème de la légitimité de la représentation des intérêts par les ONG européennes est parfois mise en cause du fait que certaines ONG semblent dépendre d’un soutien financier accordé par le budget de l’UE ainsi que d’un soutien politique et financier de leurs membres.
  • En revanche, de nombreuses ONGs font valoir que les conditions ne sont pas égales en matière de lobbying car le secteur des entreprises est en mesure d’investir des ressources financières plus importantes dans cette activité.
  • De manière générale, on peut entendre des critiques au sujet de l’absence d’informations suffisantes sur les lobbyistes qui exercent leurs activités au niveau de l’Union européenne, et notamment sur les ressources financières dont ils disposent.
A grands maux, petits remèdes ? Voilà les quelques mesures envisagées par la Commission Européenne.
  • Etablissement d'un système facultatif d’enregistrement géré par la Commission, incitant clairement les lobbyistes à s’enregistrer. Parmi les incitations proposées figurerait le fait d’être automatiquement averti des consultations organisées sur les questions présentant un intérêt pour les lobbyistes.
  • Etablissement d'un code de déontologie commun à l’ensemble des lobbyistes, ou au moins des normes minimales communes; ce code pourrait être élaboré par le corps des lobbyistes lui-même, éventuellement en consolidant et en améliorant les codes existants.
  • Etablissement d'un système de suivi et de sanctions à appliquer en cas d’enregistrement incorrect et/ou de violation du code de déontologie.

Un tel système est faible parce que non contraignant. L'homme est doué pour ériger des règles, mais il l'est encore plus lorsqu'il s'agit de les contourner, et cela d'autant plus lorsqu'il y a absence manifeste de contraintes.

Comme disait Pascal dans ses Pensées, la justice sans la force est impuissante, mais la force sans justice est tyrannique. De même, un code de déontologie sans pouvoir de contrainte légale explicite dans une profession aussi sensible que le lobbying, est risible.

Que proposer alternativement ?
  • L'établissement d'un Commissaire au lobbyisme, institution indépendante et existant déjà au Canada devant réguler en permanence l'activité de lobbying.
  • Un enregistrement obligatoire des groupes d'intérêts.
  • Une publication des dépenses financières relatives aux activités de lobbying du côtés des groupes d'intérêts, aussi bien que des élus et fonctionnaires sujets à aux pressions.
  • Un code de sanctions allant de la simple amende à l'emprisonnement.Il n'y a pas de pouvoir sans responsabilité. Le bénéfice de cette transparence contraignante serait également un important gain en "capital légitimité".

Siim Kallas, Vice-Président de la Commission européenne écrit, sur le site web de la Commission européenne consacré à ce sujet, ces propos traduits en français.

"Qu'est-ce que l'initiative pour la transparence?
La Commission est fermement résolue à mettre en œuvre des politiques efficaces dans l’intérêt général européen, à rétablir le lien entre l’Europe et ses citoyens et à combler le fossé à la fois physique et psychologique qui les empêchent de comprendre ce que fait l’Europe et pourquoi son action est importante. C’est dans ce contexte que j’ai lancé, lors d’un discours prononcé à Nottingham, l’idée d’une initiative européenne pour la transparence, afin de répondre à la demande d’organismes privés et publics œuvrant dans divers domaines. L’objectif est simple: il s’agit de permettre à l’Europe de parler pour elle-même, grâce à une plus grande ouverture et à des outils plus efficaces.

Il ne suffira pas d’améliorer la transparence pour réduire la fracture. Cependant, si nous parvenons, à travers nos actions, à montrer aux dirigeants, aux entreprises, à la société civile et aux citoyens européens que nous élaborons les politiques de manière ouverte et globale, que leurs institutions sont mieux gérées et que leurs impôts servent bel et bien à quelque chose, nous serons sur la bonne voie".

Il s'agit pour une bonne part d'éviter un scandale du type de l'affaire Abramoff. Jack Abramoff est ce lobbyiste américain condamné à Washington pour avoir arrosé des parlementaires, notamment en leur offrant de somptueux voyages, afin de favoriser les intérêts de ses clients. Sa condamnation, aux Etats-Unis, a ébranlé le Parti républicain, entraînant le retrait de la vie politique de Tom DeLay, chef de la majorité à la Chambre des représentants. L'affaire a suscité l'angoisse dans la capitale européenne. A ce propos, Siim Kallas, écrivait en février dans le Wall Street Journal : "Si un scandale Abramoff devait éclater en Europe, ses effets sur la perception du public seraient catastrophiques et l'image des institutions de l'Union en serait dramatiquement affectée".

Aussi, selon une enquête publiée par Public Affairs News, un des magazines des lobbyistes, dans sa livraison d'avril, 4 professionnels sur 10 jugent qu'une affaire Abramoff pourrait éclater ici si des mesures ne sont pas prises.

Les lobbys européens face à l'exigence de transparence


Ce projet de législation affecte en particulier les groupes d'intérêt. Aussi, il est intéressant de voir s'affairer autour de ce livre vert et de cette consultation les "lobbies des lobbies".
  • SEAP (Society of European Affairs Professionals)
  • EPACA (European Public Affairs Consultancies’ Association)
  • AALEP (Association of Accredited Lobbyists to the European Parliament)
  • AFCL (Asssociation française des conseils en lobbying)
  • ALTER-EU (Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation

La présence de ces grands corps, signe au demeurant d'une certaine professionnalisation de la profession et plus loin d'une hypothétique "conscience de classe" pour pasticher Karl Marx, est nécessaire dans le processus d'élaboration d'une future régulation européenne sur le sujet. La présence des groupes d'intérêt "intéressés" par un projet de loi européenne, comme nous l'avons précédement évoqués dans un autre post, est une condition sine qua non de la fonctionalité de celui-ci. Nous retrouvons là le fonctionnement pluraliste et corporatiste de la démocratie européenne.

C'est que Bruxelles, rappelons-le, ne compte pas moins de 15 000 lobbyistes, regroupés dans les 3 ou 4 kilomètres carrés du quartier européen. Soit près de 1 lobbyiste pour 2 eurocrates. En nombre, à peine moins qu'à Washington, où ils sont 17 000. Ils sont organisés au sein de 2 600 bureaux ou officines : associations professionnelles, groupes d'intérêts, sociétés de conseil, cabinets d'avocats spécialisés, etc. Rien qu'au Parlement européen, plus de 4 750 "représentants d'intérêts" sont officiellement enregistrés. L'enjeu est de taille: 75% des mesures de politique économique et sociale qui touchent le quotidien des citoyens européens sont préparées et édictées ici avant d'être transposées dans le droit national des Etats membres.

Le lobbying "modèle" de la FFII


Pour revenir l'"initiative européenne en matière de transparence", il serait difficile de ne pas faire le lien avec la notion d'open-lobbying, telle qu'analyser dans un précédent post. L'open-lobbying pratiqué par la FFII serait en quelques sortes en avance sur son temps puisqu'il fait de la transparence une arme.

La force du lobbying de la FFII provient non seulement de son puissant e-lobbying, de la masse d'information recueillie, analysée diffusée sur le Web, mais également de son ouverture (openness). Le gain de cette ouverture est un gain en capital légitimité. C'est dire que le projet de loi annoncé s'inscrit dans l'horizon du lobbying de la FFII et plus généralement d'une bonne partie du lobbying des autres ONG.

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