17 juillet 2006

Lobbying et intérêt général en France (2/2)

Cette analyse répond à un précédent article posant la problématique de l'existence et de la reconnaissance du lobbying en France.

1. L’idéologie républicaine exclue en droit l’intervention de groupes d’intérêt au sein des processus de décisions publiques…

La réalisation de l’intérêt général relève en droit exclusivement de l’Etat ; l’intervention des groupes d’intérêt dans le policy-making est par conséquent illégitime.

Cette conception républicaine de la démocratie justifie la vision d’un Etat plénipotentiaire, concentrant tous les pouvoirs et intervenant seul sur tous les enjeux publics.

1.1. L’idéologie républicaine française…

La conception républicaine de l’intérêt général s’enracine pour une bonne part dans la pensée rousseauiste ; l’intérêt général transcende les intérêts privés et exclut par conséquent l’intervention des groupes d’intérêt au sein du débat publique ; Jean-Jacques Rousseau déclare ainsi que « […] la volonté générale peut seule diriger les forces de l’Etat selon la fin de son institution, qui est le bien commun […] »[1]. L’intérêt général, par définition, est l’affaire de la communauté, idéalement indivisible, comme chose publique (res publica), dont la réalisation appartient à l’Etat, autrement dit la volonté générale. L’influence des intérêts privés (res privata) sur le législateur est source infaillible de corruption du bien commun national.

Rien n’est plus dangereux que l’influence des intérêts privés dans les affaires publiques, et l’abus des lois par le gouvernement est un mal moindre que la corruption du législateur, suite infaillible des vues particulières[2].

La démocratie au sens rousseauiste du terme a pour but la réalisation d’un bien transcendant les intérêts particuliers et consacre le règne d’une volonté générale qui tend naturellement vers le bonheur collectif. Elle s’exprime par le biais des élections, dont le rôle est de produire des représentants qui mettront au travail la volonté générale. Enfin, elle permet à l’entité du peuple, entendu comme une personne morale, d’actualiser son propre pouvoir sur lui-même. La Révolution française a consacré la pensée de Jean-Jacques Rousseau en dogme, élevant l’Etat à la toute puissance et niant catégoriquement l’intervention des groupes d’intérêt dans le débat public (loi Le Chapelier du 14 juin 1791).

Il semble que le droit constitutionnel français, fondement de la vie politique, ait retenu cette vision idéaliste du bien commun. La Constitution de la Ve République délégitime ainsi l’existence des groupes d’intérêt et insiste sur le fait que seul le peuple et ses représentants détiennent le droit de statuer sur le bien commun : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l’exercice » (alinéa 1 et 2 de l’article 3).

1.2. … délégitime l’intervention des groupes d’intérêt au sein du policy-making

Si la réalisation de l’intérêt général relève exclusivement des pouvoirs publics, le pouvoir de l’Etat doit être renforcé et les groupes d’intérêts doivent être exclus du débat politique ; c’est là ce que l’on pourrait nommer le « syllogisme d’exclusion » sous-tendant l’idéalisme démocratique, les groupes d’intérêts étant théoriquement « exclus » du processus politique.

Majeure. L’intérêt général est supérieur à l’intérêt individuel (vision rousseauiste).
Mineure. Seule une autorité globale et publique, l’Etat par opposition aux corporations, peut réaliser cet intérêt général (idéalisme démocratique).
Or, plus les pouvoirs publics sont puissants, plus ils peuvent réaliser le bien commun. L’Etat doit donc être puissant et les groupes d’intérêt inexistants (interventionnisme, voire étatisme).

Transition

On le remarque, l’idéalisme démocratique conduit directement à l’étatisme, conçu comme l’expansion du champ de l’intervention de l’Etat sur tous les pans de la société. Ce qui se traduit politiquement par une centralisation des pouvoirs et économiquement par un monopole d’Etat. Le développement de l’Etat providence après la Seconde guerre mondiale semble démontrer la prégnance de la conception rousseauiste du bien commun, en Europe du moins. Or, qu’est-ce que l’Etat providence ? C’est une conception du rôle de l’État, qui attribue à ce dernier le devoir de jouer un rôle actif dans la promotion de la croissance économique, de fournir une protection sociale aux citoyens, et de corriger les injustices sociales résultant de l’économie de marché. L’interventionnisme étatique sous-tend une conception keynésienne de l’économie, se traduisant par une importance entière accordée à l’investissement de l’Etat et la nécessité d’une politique monétaire et budgétaire active à court et long terme (ou politique de relance) [3].
L’Etat providence détient en quelque sorte une emprise totale sur la société et étouffe en quelque sorte le secteur privé ; les groupes d’intérêt sont illégitimes, inexistants en droit, la réalisation de l’intérêt général étant exclusivement le fait de l’Etat et s’exprimant sous la forme d’une large planification économique (plans quinquennaux, nationalisations) et la gestion totale des enjeux publics (défense, sécurité intérieure, justice, éducation, santé…). Il vise prioritairement le bien-être de la communauté (sécurité sociale instaurée en 1945 en France) au dépriment de la réussite de quelques acteurs privés privilégiés[4]. Radicalement parlant, l’application idéologique de la vision « communautaire » de l’intérêt général semble bien aboutir au communisme ou « socialisme réel ».

La vision idéaliste et communautaire de l’intérêt général, directement issue de la pensée rousseauiste, supposant l’indivisibilité de la volonté générale et l’existence a priori d’un intérêt général transcendant les intérêts particuliers, se manifeste juridiquement par l’exclusion des groupes d’intérêt du débat politique et politiquement par la croyance en l’Etat providence. Cependant, avec le déclin de l’État providence, la globalisation de l’économie, l’européanisation des décisions politiques ou même la décentralisation, l’existence des groupes d’intérêt apparaît désormais comme une réalité incontournable en France. Si l’intervention des groupes d’intérêts dans la définition et la réalisation de certains enjeux publics, tel que la santé, peut paraitre illégitime, leur intervention se justifie cependant de plus en plus de nos jours. C’est aussi le signe d’un changement de paradigme, d’une évolution de la notion d’intérêt général, désormais plus proche de la vision d’Adam Smith que de celle de Jean-Jacques Rousseau.

2. … mais l’existence du lobbying en France est un phénomène avéré qui exige une reconnaissance légale

L’idéalisme républicain, et son corrélat, l’interventionnisme étatique, ne sont plus viables de nos jours, et cela en partie du fait de la libéralisation économique, de l’européanisation des décisions et de la décentralisation en France. Dans un tel contexte, les groupes d’intérêt s’imposent comme clarificateurs des enjeux, tandis que les responsables publics apparaissent souvent demandeurs d’éclairages extérieurs sur l’impact potentiel de leurs décisions.
C’est pourquoi, la réalisation de l’intérêt général est d’avantage le résultat d’un compromis entre acteurs privés et publics qu’une prérogative relevant exclusivement de l’Etat. L’institutionnalisation et la reconnaissance légale de ces pratiques en France ne peuvent être que positives.

2.1. Le développement croissant du lobbying en France…

De nos jours en France, la doctrine de l’Etat providence n’apparaît plus viable, alors que se profilent de nombreuses crises qui pourraient remettre en cause la capacité de l’État à assurer certaines fonctions. On pense en France au problème du déficit de la sécurité sociale, à la disparition annoncée du système de retraite par répartition... La doctrine de l’État providence perd d’autant plus de sa légitimité que la mondialisation de l’économie a durablement réduit la capacité de l’État à jouer un rôle actif dans la croissance économique. Plus loin, l’essor des firmes multinationales et le poids croissant des organismes de crédits internationaux, privent progressivement les Etats de tout pouvoir de décision. L’apparition du lobbying en France est aussi le fait d’une double nécessité. D’abord, la dynamique de la construction européenne, s’accélérant à partir de la fin des années 1980, nécessite de manière croissante l’action des groupes d’intérêts, par exemple, en ce qui concerne la défense des produits de terroir à Bruxelles, tel que les vins français. La seconde raison du développement des groupes d’intérêt, est le mouvement de décentralisation accélérée en France et la nécessité d’une représentativité des collectivités locales et territoriales…
Dans un tel contexte d’ « éclatement du pouvoir »[5] pour reprendre l’expression employée par Guillaume Dasquié, l’État est de plus en plus amené à recourir aux groupes d’intérêts, ces derniers jouant alors le rôle de « réducteurs d’incertitudes » grâce à leurs capacités organisationnelles supérieures, leur pouvoir d’expertise et leur connaissance efficace du terrain. Pris dans un environnement sociopolitique beaucoup plus dense, l’État semble donc désormais assumer une position défensive et arbitrale, recourant à une multiplicité d’acteurs de la société civile et du monde marchand. C’est en tout cas le message corporatiste délivré par Xavier Delacroix, président de l’Association Française des Conseils en Affaires Publiques (AFCAP), fondée en 1991, dans un ouvrage collectif intitulé Influencer la démocratie, démocratiser l’influence. Enjeux et perspective d’un lobbyisme démythifié[6].

Si l’on s’en réfère au premier rapport de la Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris publié en 2002 et consacré aux activités de lobbying des entreprises françaises à Bruxelles, la France a accumulé un important retard vis-à-vis des anglo-saxons dans la pratique du lobbying. L’objectif du rapport était en effet de mesurer les évolutions enregistrées depuis 2002, et de proposer de nouvelles pistes d’amélioration. Un des solutions mentionnée est la professionnalisation du lobbying en France alliée aux savoir-faire de l’intelligence économique, qui permettrait de préserver les PME françaises face aux formes de concurrences agressives à l’international. Dans une telle perspective, le lobbying n’est plus en France ne doit plus apparaître comme antirépublicain mais doit tirer sa légitimité en s’inscrivant dans une forme de patriotisme économique et servir alors l’intérêt général, comme a pu l’écrire Bernard Carayon, député du Tarn et auteur d’un rapport officiel publié en 2002 et intitulé : « Intelligence économique, compétitivité et cohésion sociale »

2.2. … exige une reconnaissance légale de la part des pouvoirs publics.

L’ouverture de l’État républicain aux groupes d’intérêt serait probablement le signe d’un changement de paradigme, d’une nouvelle conception de l’intérêt général autorisant la représentation des intérêts particuliers. Il s’agit alors de se reporter à la vision économiste de l’intérêt général. Pour la grande majorité des économistes en effet, la notion de bien commun n’existe pas en dehors des individus qui composent une collectivité. Tel est le principe bien connu de la main invisible d’Adam Smith : l’intérêt de la société est généralement mieux servi quand tous les individus se comportent en fonction de leur intérêt égoïste[7]. Tout en ne cherchant que son intérêt personnel, l’homme travaille donc en quelque sorte d’une manière bien plus efficace pour l’intérêt de la société, que s’il avait réellement pour but d’y travailler. Or, la vision smithienne de l’intérêt général, largement dominante dans les pays anglo-saxons, autorise la formation de « corporations », de groupes d’intérêt agrégeant les intérêts privés et faisant pression auprès des pouvoirs publics pour les faire reconnaître. Cette approche pragmatique du politique est non seulement plus proche de la réalité mais légitime aussi la représentation d’intérêts particuliers dans le jeu réglé d’une lutte d’influence entre différents groupes.

Ce que nous avions nommé « syllogisme d’exclusion », excluant les groupes d’intérêts et légitimant un Etat fort, semble donc s’effacer face à un « syllogisme d’inclusion », légitimant alors l’intervention des groupes d’intérêt et le désinvestissement de l’Etat.

Majeure. L’intérêt général est la somme des intérêts particuliers (vision smithienne).
Mineure. La réalisation de l’intérêt général implique donc la formation de corporations ou groupes d’intérêts nécessaires à la défense de ces intérêts particuliers. L’Etat ou la puissance publique encadre cette dynamique et assure un service minimum (éducation, santé, justice, défense).

Plus les groupes d’intérêts sont puissants, plus ils concourent à la réalisation de l’intérêt général. Les pouvoirs publics doivent donc s’effacer devant les groupes d’intérêt existants (libéralisme politique, « minarchisme » ou doctrine de l’ « Etat minimum »).

La vision smithienne de l’intérêt général, qui semble autoriser la participation des groupes d’intérêts dans la définition et la réalisation des enjeux, bénéficie non seulement d’une reconnaissance légale dans les pays anglo-saxons comme l’illustre aux Etats-Unis le « Lobbying Disclosure Act » (1945), mais commence plus loin à s’imposer dans l’ensemble des pays occidentaux. Ainsi au Québec, comme le montre le premier article du chapitre I de la « Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme » (2002), les pouvoirs institutionnels reconnaissent non seulement la légitimité du lobbying mais aussi son intérêt public.

Reconnaissant que le lobbyisme constitue un moyen légitime d’accès aux institutions parlementaires, gouvernementales et municipales et qu’il est dans l’intérêt public que ce dernier puisse savoir qui cherche à exercer une influence auprès de ces institutions, la présente loi a pour objet de rendre transparentes les activités de lobbyisme exercées auprès des titulaires des charges publiques et d’assurer le sain exercice de ces activités.

Le Service Centrale de Prévention et de Répression de la Corruption de 1994 avait déjà émis un avis qui s’inscrit dans cette volonté de transparence des pratiques du lobbying : « [...] Visibilité, lisibilité du lobbying sont nécessaires pour dissiper la défiance à l’égard d’une démarche qui a prouvé son utilité dans une démocratie urbaine. Une fois écartée la suspicion du trafic d’influence, il reste à montrer que l’influence qu’exerce le lobbyiste ne vient pas amoindrir le devoir de responsabilité du décideur ».
La reconnaissance formelle de la place des lobbyistes au Parlement français, comme l’AFCAP l’a maintes fois réclamé, effacerait de façon salutaire cette exception française, dernière ombre au tableau de la transparence.

Pour ce qui est de l’Europe, le projet de traité constitutionnel européen autorise les groupes d’intérêts de la société civile à participer activement au policy-making européen, comme l’illustre les alinéas 1 et 2 de l’article I-47, « Principe de la démocratie participative », du titre VI, « La vie démocratique de l’Union ». Par « pudeur » sans doute, ni le terme de lobby ni celui de groupe d’intérêt n’apparaissent encore cependant.

1. Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union.
2. Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile.

Ainsi donc, les groupes d’intérêt, en partenariat avec les pouvoirs publics, participeraient de juris de la définition du bien commun à l’échelle européenne du moins, après l’avoir longtemps réalisé de facto.

[1] ROUSSEAU, Jean-Jacques, Le contrat social, (1762), Paris, Gallimard, Folio Essai, 1964, p. 190.
[2] ROUSSEAU, Jean-Jacques, Op. Cit., p. 226.
[3] KEYNES, John Maynard, Théorie générale de l'emploi, de l'intérêt et de la monnaie (1936), Payot, Bibliothèque scientifique, 1963.
[4] A noter ainsi que dans le Préambule de la Constitution française de la IVe République de 1946, parmi les « principes politiques, économiques et sociaux », le travail relève tout autant du droit que du devoir au regard de la communauté pour chacun (article 5).
[5] DASQUIE, Guillaume, Les nouveaux pouvoirs, Paris, Flammarion, 2003.
[6] DELACROIX, Xavier et alii, Influencer la démocratie, démocratiser l’influence. Enjeux et perspective d’un lobbyisme démythifié, AFCAP édition, 2003.
[7] SMITH, Adam, Enquête sur la nature et les causes de la richesse des Nations (1762), traduction française, Paris, PUF, 1995.

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